眾所周知，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》均有相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)采購(gòu)人委托業(yè)務(wù)時(shí)，有權(quán)自行選擇代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為其指定。但在實(shí)際操作中，一些地方卻是針對(duì)政府財(cái)政資金項(xiàng)目，采取了組建一定數(shù)量的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，招標(biāo)采購(gòu)人只能通過(guò)隨機(jī)抽取的方式進(jìn)行委托辦理。實(shí)際上，交易中心組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)并不違法，但恰恰是這種只能從中“隨機(jī)抽取”選擇代理機(jī)構(gòu)的管理模式，成了一種違法的變相指定。

本文嘗試從以下幾個(gè)方面進(jìn)行綜合闡述，查找產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，以及后續(xù)管理出現(xiàn)的問(wèn)題，分析將代理機(jī)構(gòu)自主選擇權(quán)還給招標(biāo)采購(gòu)人的必要性，并對(duì)如何規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)人在法律框架下選擇代理機(jī)構(gòu)，提出合理化的建議，以期為解決這一難題提供借鑒。

一、這種管理模式出現(xiàn)的背景及原因分析

1．部分招標(biāo)采購(gòu)人不知如何選擇代理機(jī)構(gòu)這是公共資源交易中心組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的一個(gè)主要原因。對(duì)于要辦理的項(xiàng)目，很多招標(biāo)采購(gòu)人并不具備相應(yīng)的專業(yè)人員和自主招標(biāo)的能力，只能將業(yè)務(wù)委托給專業(yè)代理機(jī)構(gòu)。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是一些招標(biāo)采購(gòu)人要么對(duì)市場(chǎng)上的代理機(jī)構(gòu)一無(wú)所知，要么可供選擇的對(duì)象太多，不知該如何判斷優(yōu)劣，這時(shí)就會(huì)向交易中心人員咨詢哪些代理機(jī)構(gòu)服務(wù)較好，比較專業(yè)，能否推薦一個(gè)？而交易中心作為公共資源交易服務(wù)平臺(tái)，解答招標(biāo)采購(gòu)人的業(yè)務(wù)咨詢是其工作職責(zé)，但如果推薦了熟悉的代理機(jī)構(gòu)就會(huì)有幫助其攬業(yè)務(wù)之嫌，給自己帶來(lái)不必要的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，交易中心組建一定數(shù)量的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)供招標(biāo)采購(gòu)人參考選擇是必要的，關(guān)鍵是后續(xù)的使用和管理。

2．監(jiān)管者和被監(jiān)管者出發(fā)點(diǎn)不同造成的結(jié)果一些公共資源交易監(jiān)管部門(mén)總是有“有罪推定”的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，只要任由招標(biāo)采購(gòu)人自主選擇代理機(jī)構(gòu)，必然會(huì)形成較大的尋租空間，委托的項(xiàng)目就會(huì)存在“暗箱操作”，并且兩者為了實(shí)現(xiàn)共同利益而形成統(tǒng)一聯(lián)盟，不利于后續(xù)監(jiān)管，只有“隨機(jī)抽取”確定代理機(jī)構(gòu)的方式才能最大化解決這一問(wèn)題。也正是為了避免這種“被嫌疑”，使得一些有能力選擇適合本項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)的招標(biāo)采購(gòu)人，不得不放棄自己的權(quán)力；還有一些招標(biāo)采購(gòu)人樂(lè)得如此，本來(lái)就不想承擔(dān)自行選擇代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，隨機(jī)抽取的代理機(jī)構(gòu)能順利完成項(xiàng)目最好，如果出現(xiàn)問(wèn)題，也能夠推脫責(zé)任。

3．有利于市縣級(jí)代理市場(chǎng)的指導(dǎo)和管理當(dāng)前在一些市縣級(jí)小城市，代理市場(chǎng)不成熟，少數(shù)代理機(jī)構(gòu)不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)流程，業(yè)務(wù)能力不符合監(jiān)管部門(mén)要求，有的甚至法律意識(shí)淡薄，為了達(dá)到一些招標(biāo)采購(gòu)人的某種意圖，不惜鋌而走險(xiǎn)?；谶@種現(xiàn)狀，監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為，不如通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇一定數(shù)量的代理機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)，使這些代理機(jī)構(gòu)既能滿足招標(biāo)采購(gòu)人需求，又能夠統(tǒng)一管理。

4．招標(biāo)采購(gòu)人是地方政府而非各部門(mén)單位持這種觀點(diǎn)者認(rèn)為，從宏觀的角度來(lái)看，使用財(cái)政資金的有關(guān)部門(mén)只是名義上的招標(biāo)采購(gòu)人，實(shí)質(zhì)招標(biāo)采購(gòu)人仍是地方政府。正是通過(guò)這種由公共資源交易中心組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)并從中隨機(jī)抽取的方式，體現(xiàn)出了地方政府自行選擇代理機(jī)構(gòu)的意愿和目的，所以該方式并不違法，這種解釋似乎有“抬杠”、“詭辯”之嫌，但也應(yīng)是支持者們一個(gè)“咬文嚼字”的勉強(qiáng)借口。


二、代理機(jī)構(gòu)庫(kù)后續(xù)管理出現(xiàn)的系列問(wèn)題

1．部分隨機(jī)抽取的代理機(jī)構(gòu)不能勝任代理工作代理機(jī)構(gòu)庫(kù)雖是擇優(yōu)組建，但是各家專長(zhǎng)不同，比如一個(gè)水利招標(biāo)的項(xiàng)目，隨機(jī)抽取到的代理機(jī)構(gòu)卻是擅長(zhǎng)土建項(xiàng)目的，甚至不具備編制清單項(xiàng)目的專業(yè)人員。再比如有些項(xiàng)目在庫(kù)中有能力承擔(dān)的代理機(jī)構(gòu)只有1~2家，甚至沒(méi)有，有能力的代理機(jī)構(gòu)卻因未在庫(kù)中不能選擇。這種隨機(jī)抽取制為了實(shí)現(xiàn)所謂的公平，剝奪了招標(biāo)采購(gòu)人對(duì)代理市場(chǎng)進(jìn)行前期調(diào)查的權(quán)力，項(xiàng)目能否順利進(jìn)行只能憑借“運(yùn)氣”。

2．代理機(jī)構(gòu)庫(kù)組成魚(yú)龍混雜，借資質(zhì)現(xiàn)象嚴(yán)重這樣的問(wèn)題多出現(xiàn)在市縣級(jí)小城市，由于招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目業(yè)務(wù)量相對(duì)較少，當(dāng)?shù)厝狈I(yè)的代理機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不充分，為了推動(dòng)本地代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，確實(shí)需要引進(jìn)知名專業(yè)的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)駐本地市場(chǎng)。但事與愿違，交易中心公開(kāi)招標(biāo)組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的項(xiàng)目，成了當(dāng)?shù)刂薪槭袌?chǎng)各顯神通的機(jī)會(huì)，為了爭(zhēng)奪有限的名額，一個(gè)中間人甚至引來(lái)多地多家代理機(jī)構(gòu)參與競(jìng)標(biāo)，最終的結(jié)果是入圍了多家掛名的代理機(jī)構(gòu)，具體從業(yè)的還是在本地市場(chǎng)招聘的并不精通業(yè)務(wù)的人員，并沒(méi)有真正引進(jìn)大公司先進(jìn)的管理人才。

3．庫(kù)內(nèi)代理機(jī)構(gòu)形成聯(lián)盟，幾家共同分享業(yè)務(wù)公共資源交易中心組建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)多為7~10家（具體數(shù)量可能更少，由市場(chǎng)決定），代理期限為1~2年。由于隨機(jī)抽取全憑運(yùn)氣，機(jī)會(huì)不均等，這樣就使得庫(kù)內(nèi)的代理機(jī)構(gòu)為了共同的利益，很容易私下形成約定，諸如放棄抽取以增大其他代理機(jī)構(gòu)的抽中幾率；或者被抽中以后，將項(xiàng)目分包給其他代理機(jī)構(gòu)，兩者再分享利潤(rùn)。

三、將自主選擇權(quán)還給招標(biāo)采購(gòu)人的必要性

1．應(yīng)厘清責(zé)任主體和監(jiān)管職責(zé)自行選擇代理機(jī)構(gòu)本來(lái)是法律賦予招標(biāo)采購(gòu)人的權(quán)力，卻在實(shí)踐中被否定不可行，最重要的一個(gè)原因是有關(guān)部門(mén)沒(méi)有厘清誰(shuí)是責(zé)任主體。在公共資源交易行為中，有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確了責(zé)任主體是招標(biāo)采購(gòu)人和其委托的代理機(jī)構(gòu)，所以不管是對(duì)制作的招標(biāo)采購(gòu)文件，還是交易過(guò)程中出現(xiàn)的其他問(wèn)題，都應(yīng)由責(zé)任主體承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)是對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行處理，并不是“步步跟蹤”式的糾錯(cuò)，更不是對(duì)業(yè)務(wù)的親自操作辦理，監(jiān)管部門(mén)也沒(méi)有如此大的人力和精力，防患于未然的預(yù)防式監(jiān)管固然是對(duì)的，但重點(diǎn)應(yīng)放在前期規(guī)則的制定、對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的曝光和處理結(jié)果的宣傳等方面,以充分發(fā)揮預(yù)防警示作用。

2．應(yīng)明確委托代理的目的委托代理需要招標(biāo)采購(gòu)人事前進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，通過(guò)和代理機(jī)構(gòu)人員的溝通，了解他們的專業(yè)能力是否能真正勝任此項(xiàng)工作，這樣才能放心將項(xiàng)目委托，而不是本末倒置，確定了代理機(jī)構(gòu)再進(jìn)行溝通，那樣出現(xiàn)問(wèn)題的幾率會(huì)大大提高，從而影響項(xiàng)目的順利進(jìn)行。一方面，委托人和代理人是共同體，兩者的目標(biāo)是一致的，即最終是否提供了高質(zhì)量的服務(wù)和取得良好的社會(huì)效果，而隨機(jī)抽取的代理機(jī)構(gòu)由于存在著較多問(wèn)題，很大程度上不能保證實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)；另一方面，不管是隨機(jī)抽取，還是自行選擇的代理機(jī)構(gòu)，作為一種提供智力型服務(wù)的公司，都必須具備專業(yè)的技術(shù)人員，編制的招標(biāo)采購(gòu)文件不能有違法違規(guī)內(nèi)容，也不能存在排斥潛在供應(yīng)商的傾向性條款，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。既然如此，為了使委托的項(xiàng)目順利進(jìn)行，還是應(yīng)將代理機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)還給招標(biāo)采購(gòu)人。

四、法律框架下正確選擇代理機(jī)構(gòu)鑒于當(dāng)前形勢(shì)，對(duì)于使用財(cái)政性資金的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，筆者擬提出以下兩種選擇代理機(jī)構(gòu)的方式，供業(yè)界人士探討。

1．“一項(xiàng)目一采購(gòu)”的方式選擇代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購(gòu)人自行選擇代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，應(yīng)只是表明了任何單位和個(gè)人不能為招標(biāo)采購(gòu)人指定代理機(jī)構(gòu)，類似于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的不能為采購(gòu)人指定貨物品牌或供應(yīng)商一樣，但也并非指可以隨意選擇。代理機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)屬于政府集中采購(gòu)目錄之內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目，招標(biāo)采購(gòu)人既然使用的是財(cái)政性資金，仍應(yīng)通過(guò)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的相關(guān)程序來(lái)進(jìn)行采購(gòu)。但是，一般幾百萬(wàn)的項(xiàng)目，代理服務(wù)費(fèi)多為幾萬(wàn)元左右，所占項(xiàng)目金額比例較小，如果每個(gè)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目選擇代理機(jī)構(gòu)，都按“政府采購(gòu)服務(wù)”的程序來(lái)操作，有可能會(huì)浪費(fèi)采購(gòu)人較大的時(shí)間和精力，所以，筆者建議，只有確實(shí)特殊的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，再通過(guò)此方式選擇代理機(jī)構(gòu)。

2．以組建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)采購(gòu)人自行選擇適合的代理機(jī)構(gòu)從法律角度來(lái)看，已經(jīng)否定了那種建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)且只能從中選擇或抽取的做法，但組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)是否違法呢？筆者認(rèn)為，對(duì)于多數(shù)通用類招標(biāo)采購(gòu)代理項(xiàng)目，組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)為招標(biāo)采購(gòu)人提供了選擇性服務(wù)，不僅不違法，而且很有必要，關(guān)鍵是如何組建和管理。組建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)應(yīng)通過(guò)資格審查方式。作為一項(xiàng)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，可由交易中心作為采購(gòu)人，對(duì)代理機(jī)構(gòu)提出一些特殊的采購(gòu)要求，比如注冊(cè)資金規(guī)模大小，專業(yè)人員的具體數(shù)量或者類似業(yè)績(jī)有多少，以及是否同意最高收費(fèi)限額等等，凡是滿足條件，均可入圍代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，這是一個(gè)從無(wú)到有的組建過(guò)程。再是對(duì)代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的后續(xù)管理上，要實(shí)行專業(yè)分類、動(dòng)態(tài)式管理，組建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)只是作為一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，既可從庫(kù)內(nèi)選擇，也可從庫(kù)外選擇，并且只要代理機(jī)構(gòu)所具備的綜合條件等同或優(yōu)于上述要求，經(jīng)交易中心確認(rèn)后，可以隨時(shí)加入代理機(jī)構(gòu)庫(kù)。



來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》  作者: 李猛   單位：山東省鄒城市公共資源交易中心