目前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（以下簡稱《工作導則》），明確要求進一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程。
    國家發(fā)展改革委投資司有關負責人在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時指出，《工作導則》的研究和編制是在今年7月7日國務院常務會議明確部門分工基礎之上，按照《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號）等文件精神進行的。期間先后召開兩次座談會并通過多種途徑征求咨詢、法律、財務、金融等方面專家意見，還征求了財政部、國土資源部、環(huán)保部、住建部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家鐵路局、國家能源局等18個部門以及地方發(fā)展改革部門的意見。
    “此次印發(fā)的《工作導則》充分研究吸納了各方面反饋的意見，是集思廣益、群策群力的成果。”該負責人表示。
    業(yè)內(nèi)專家學者表示，《工作導則》劍指PPP操作實踐中困擾已久的爭議焦點和難點問題，明確和規(guī)范了傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目操作流程，對下一步做好傳統(tǒng)基礎設施領域PPP工作，加快項目順利落地大有裨益。
    記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，《工作導則》共6章25條，提出了不少新想法和新思路，歸納起來，至少有九大亮點值得關注。
    亮點一：首次明確PPP項目實施方案與履行投資管理程序之間的關系
    如何協(xié)調(diào)和處理PPP項目實施方案決策與履行項目審批、核準和備案（以下簡稱“審核備”）手續(xù)的關系，是PPP操作實踐中困擾已久的問題?！豆ぷ鲗t》首次對兩者關系進行了澄清：“依法依規(guī)履行投資管理程序是《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)[2016]18號）、《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）等文件提出的明確要求，通過履行審核備手續(xù)相當于為PPP項目獲取一個合法身份，這是開展PPP項目實施方案決策的規(guī)定前提”。該負責人指出，同時，根據(jù)多年的審批、核準實踐，在審核過程中，經(jīng)常會對工程建設規(guī)模、內(nèi)容、標準、技術方案及投資等進行修改和調(diào)整。因此，審批、核準后再對PPP項目實施方案進行決策，將使得PPP項目的邊界條件更加準確清晰。  
    亮點二：區(qū)別對待不同類型基礎設施政府投資項目的PPP操作流程
    記者注意到，《工作導則》對一般性基礎設施政府投資項目與重大基礎設施政府投資項目的PPP操作流程作了區(qū)別。導則第九條、第十條規(guī)定，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章，內(nèi)容可以適當簡化，不再單獨編寫PPP項目實施方案；重大基礎設施政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術方案和投資概算等內(nèi)容，作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)。
    對此，中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟分析指出，一般性政府投資項目，比如小型垃圾處理廠和污水處理廠的單體PPP項目，操作模式已經(jīng)較為成熟，沒有必要強制地方單獨編寫PPP項目實施方案，可以在可行性研究報告中設PPP實施專章，并適當簡化內(nèi)容。而對于投資規(guī)模大、技術方案復雜的重大基礎設施政府投資項目，如城市軌道交通項目，不僅單獨編寫PPP項目實施方案是有必要的，更因為有關工程技術方案和投資規(guī)模等重要內(nèi)容在可行性研究階段難以完全確定，還需要對初步設計方案進行深化研究，這也是為了保證PPP項目實施方案更加準確、科學和完善。
    那么，如何劃分一般性基礎設施政府投資項目與重大基礎設施政府投資項目呢？對此，國家發(fā)展改革委投資司有關負責人表示，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施完善程度、推進PPP模式進展程度等方面存在較大差異，國家層面不再制定統(tǒng)一的劃分標準，而是由各地充分發(fā)揮主觀能動性，因地制宜制定一般性和重大基礎設施具體的劃分標準。
    亮點三：明確變更項目法人的有關事宜
    據(jù)記者了解，按PPP項目操作流程，在依法依規(guī)選擇確定PPP項目法人之前，由PPP項目實施機構等負責項目準備及實施等工作，因而，最后選擇確定的PPP項目法人與履行審核備手續(xù)時的項目法人可能不一致。針對這一情形，《工作導則》明確提出：審核機關“在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結果依法變更項目法人”，“PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)”。
    對此，吳亞平表示，變更項目法人在PPP操作實踐中較為普遍，但現(xiàn)行規(guī)定均無明確說法，《工作導則》對有關事宜作了明確，對解決項目法人變更問題提供了重要依據(jù)，有助于PPP項目的順利推進。
    亮點四：明確了PPP項目投資管理的三種方式
    《工作導則》第十條明確，PPP項目投資管理有審批制、核準制和備案制三種方式。對此，上述負責人表示，根據(jù)投資主體、資金來源、項目性質(zhì)對投資項目分別實行審批制、核準制和備案制管理是中發(fā)[2016]18號、國發(fā)[2004]20號等文件的明確要求，審批、核準或備案機關應依法依規(guī)做好PPP項目投資管理工作。
    “對采用直接投資和資本金注入方式使用政府投資資金的PPP項目，實行審批制。對于企業(yè)作為項目法人、不采用直接投資和資本金注入方式使用政府投資資金的PPP項目，按企業(yè)投資項目進行管理，區(qū)分不同情況實行核準制或備案制，在《政府核準的投資項目目錄》內(nèi)的PPP項目實行核準制，而目錄范圍外的PPP項目按備案制管理?！痹撠撠熑酥赋?。
    李開孟表示，具體操作中，大家對PPP項目適用何種投資管理方式常有一些困惑，此次《工作導則》對三種投資管理方式作了明確，將便于具體操作中分類推進、有章可循。
    亮點五：擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方
    PPP實踐中，業(yè)內(nèi)對招標是否為必經(jīng)程序有不同見解，各地實踐也不一。針對上述爭議和問題，《工作導則》第十三條明確：“擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方?！?br />     《招標投標法》第三條規(guī)定，進行大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第九條也作出規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的，可以不進行招標。
    李開孟認為，《工作導則》貫徹了上述法律法規(guī)精神，PPP項目操作中如果社會資本方通過非招標方式選定，且未經(jīng)招標由其自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，與招標投標法律規(guī)定不符合。
    吳亞平指出，通過非招標方式在選擇社會資本方時被廣泛運用，但如果在施工和設備材料等采購環(huán)節(jié)再次規(guī)避招標程序，將有違社會資本方選擇應遵循的公開透明和公平競爭原則，極易造成尋租腐敗、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題，不利于控制工程造價，也會加重政府和使用者負擔。

    亮點六：注重發(fā)揮行業(yè)主管部門的作用
    歸納起來，行業(yè)主管部門的作用主要有以下四個方面：一是共同建立各行業(yè)傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫；二是根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，行業(yè)主管部門或其委托的相關單位可作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作；三是與發(fā)展改革部門共同牽頭，會同項目涉及到的政府相關部門，對PPP實施方案進行聯(lián)合評審；四是聯(lián)合項目實施機構，定期對項目運營服務進行績效評價，以及組織或委托第三方專業(yè)機構對項目進行中期評估。

    亮點七：鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎設施PPP項目
    《工作導則》第八條提出，鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎設施PPP項目。對此，中國國際工程咨詢公司研究中心教授級高級工程師徐成彬處長表示，地方政府采用資本金注入方式投資PPP項目符合中發(fā)[2016]18號文的要求，也與國際實踐相接軌。
    “英國政府有鑒于PFI模式在推行過程中暴露出來的諸多問題和議會質(zhì)疑（如缺乏靈活性和透明度、私人資本獲利太多、項目采購效率欠佳、難以實現(xiàn)物有所值等），于2012年推出更新版的公私合作模式PF2，取代了之前的PFI。所謂PFI就是國內(nèi)為人熟知的政府購買服務模式，即政府通過政府采購的方式，與SPV簽訂長期服務合同，私人部門承擔項目建設的全部資本成本，政府逐期予以付費。PF2的主要變革內(nèi)容之一是政府參與股權出資?！毙斐杀蛑赋觥?br />     李開孟分析指出，從國際實踐經(jīng)驗和理論視角來看，政府參與PPP項目公司股權出資有助于實現(xiàn)以下目的：一是政府方注入資本金可以減少社會資本方的資本金投入壓力，而且政府股權投資部分也可少分紅甚至不分紅，增加社會資本方的合理回報，吸引更多社會資本參與；二是出資后政府方可有限參與項目公司管理及運營決策，有利于加強PPP項目運營服務監(jiān)管，提高透明度，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并采取應對措施；三是政府增加項目前期資本金投入，有利于減輕政府中長期剛性支出壓力；四是在PPP項目公司層面引入政府方出資人，有利于降低項目融資成本。
    亮點八：鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制
    《工作導則》第十一條提出，鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。記者注意到，中發(fā)[2016]18號文已明確要求，“相關部門要協(xié)調(diào)下放審批權限，探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式”?！秶野l(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發(fā)改投資[2014]2724號第四部分、《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號）第三條也明確提出要推行項目聯(lián)審?？吹贸觯豆ぷ鲗t》對建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制的積極鼓勵，貫徹落實了有關文件要求，并且具體化，充分體現(xiàn)了簡政的要求。
對此，徐成彬從PPP操作實踐的角度做了分析，認為PPP項目除發(fā)展改革、行業(yè)主管部門外，還可能涉及到財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等多個部門，對實施方案進行聯(lián)審，既可以充分發(fā)揮相關部門的職能作用，有利于完善實施方案，也可以優(yōu)化操作流程，提高工作效率，更好推動PPP項目落地。
    亮點九：與投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫）相銜接建立PPP項目庫
    《工作導則》第六條提出，“在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫”。
    對于導則中提到的投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫），今年的中發(fā)[2016]18號文已經(jīng)對其下一步建設方向作了明確要求，“充分運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術，加快建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺，聯(lián)通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現(xiàn)一口受理、網(wǎng)上辦理、規(guī)范透明、限時辦結。加快建立投資項目統(tǒng)一代碼制度，統(tǒng)一匯集審批、建設、監(jiān)管等項目信息，實現(xiàn)信息共享，推動信息公開，提高透明度?！?