投標(biāo)人少于三個(gè)的法律規(guī)定及值得商榷的相關(guān)問(wèn)題

作者：中國(guó)核電工程有限公司招標(biāo)中心，榮丹、陸志鋒、李賓

編者按：實(shí)踐中，重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的情形會(huì)時(shí)常出現(xiàn)。對(duì)此情形的處理方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例未予明確，國(guó)務(wù)院不同部門(mén)間雖有相關(guān)規(guī)定卻存在差異，不少實(shí)際操作者由此產(chǎn)生了困惑。本文擬通過(guò)辨析不同規(guī)定間的異同，對(duì)其中值得商榷的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出建議。

一、前言

投標(biāo)人是指響應(yīng)招標(biāo)、參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織，其參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的重要表現(xiàn)是在投標(biāo)截止時(shí)間前按照招標(biāo)文件的規(guī)定遞交投標(biāo)文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定遞交投標(biāo)文件的投標(biāo)人的數(shù)量不足三個(gè)，即投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定重新招標(biāo)，即重新發(fā)布資格預(yù)審公告/招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)、發(fā)售資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件、組織開(kāi)評(píng)標(biāo)、確定中標(biāo)人?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對(duì)重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍不足三個(gè)的處理辦法沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定對(duì)此進(jìn)行了明確，但不同部門(mén)的規(guī)定存在一定的差別。

二、法律規(guī)定及辨析

招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于投標(biāo)人少于三個(gè)的相關(guān)規(guī)定如下：

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十九條規(guī)定，通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于3個(gè)的，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)；第四十四條規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)的，不得開(kāi)標(biāo)；招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。

《評(píng)標(biāo)專(zhuān)家和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)臁返诙邨l規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)或者所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。

《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》”）第三十八條規(guī)定，依法必須進(jìn)行施工招標(biāo)的項(xiàng)目提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，屬于必須審批、核準(zhǔn)的工程建設(shè)項(xiàng)目，報(bào)經(jīng)原審批部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)；其他工程建設(shè)項(xiàng)目，招標(biāo)人可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)。

《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》”）第三十四條規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》”）第四十八條規(guī)定，在出現(xiàn)資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人不足三個(gè)的、在投標(biāo)截止時(shí)間前提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的等五種情形下，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人在分析招標(biāo)失敗的原因并采取相應(yīng)措施后，應(yīng)當(dāng)依照本辦法重新招標(biāo)。

《國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》”）第三十三條規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)的，不得開(kāi)標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，如有兩家投標(biāo)，招標(biāo)人可進(jìn)行兩家開(kāi)標(biāo);如只有一家投標(biāo)，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審認(rèn)可后，招標(biāo)人可進(jìn)行談判采購(gòu)。

《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》（商務(wù)部令2014年第1號(hào)）第四十六條規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)的，不得開(kāi)標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法重新招標(biāo)；開(kāi)標(biāo)后認(rèn)定投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)當(dāng)停止評(píng)標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，可以進(jìn)入兩家或一家開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)；按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)。同時(shí)，也規(guī)定了投標(biāo)人數(shù)量認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，即兩家以上投標(biāo)人的投標(biāo)產(chǎn)品為同一家制造商或集成商生產(chǎn)的，按一家投標(biāo)人認(rèn)定；對(duì)兩家以上集成商或代理商使用相同制造商產(chǎn)品作為其項(xiàng)目包的一部分，且相同產(chǎn)品的價(jià)格總和均超過(guò)該項(xiàng)目包各自投標(biāo)總價(jià)60%的，按一家投標(biāo)人認(rèn)定。

三、問(wèn)題與辨析

上述法律法規(guī)都規(guī)定了投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)，除《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《評(píng)標(biāo)專(zhuān)家和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)臁芳啊犊辈煸O(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》外，其他法規(guī)都對(duì)重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)做出了具體的制度安排，但存在一定差別。

《施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》與《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》不僅規(guī)定了投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)，也明確了重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)。但兩者之間的描述存在一定差異，前者明確了“其他工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)”，后者未對(duì)此進(jìn)行規(guī)定?！妒┕ふ袠?biāo)投標(biāo)辦法》第三十八條中的“其他工程建設(shè)項(xiàng)目”，是相對(duì)于依法必須進(jìn)行施工招標(biāo)的項(xiàng)目而言的，是指法律不強(qiáng)制要求必須招標(biāo)的項(xiàng)目。不屬于依法必須招標(biāo)的貨物類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，是否可以自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)呢？

《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》與《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定了投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)，也明確了重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的具體做法，其規(guī)定與前述法律法規(guī)相比，不僅詳細(xì)，而且易于操作執(zhí)行。《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，如有兩家投標(biāo)，招標(biāo)人可進(jìn)行兩家開(kāi)標(biāo);如只有一家投標(biāo)，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審認(rèn)可后，招標(biāo)人可進(jìn)行談判采購(gòu)；《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，可以進(jìn)入兩家或一家開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)。

鑒于上述招投標(biāo)法律法規(guī)對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)規(guī)定的不明確或存在一定差異，在招標(biāo)工作中容易導(dǎo)致疑問(wèn)，本文辨析如下。

問(wèn)題1：不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)依照《招標(biāo)投標(biāo)法》重新招標(biāo)？

在法律不強(qiáng)制要求必須招標(biāo)的項(xiàng)目，可以不參照招投標(biāo)法律法規(guī)中特指的“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的規(guī)定，但按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)適用本法”的規(guī)定，此類(lèi)項(xiàng)目必須遵守招投標(biāo)法律法規(guī)中沒(méi)有特指為“依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的規(guī)定。因此，無(wú)論法律強(qiáng)制要求的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，還是法律無(wú)強(qiáng)制要求的自主選擇招標(biāo)采購(gòu)的項(xiàng)目，都要遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條的“投標(biāo)人少于三個(gè)的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)”規(guī)定。

問(wèn)題2：不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，招標(biāo)人是否可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)？

《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》只是規(guī)定了投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)，對(duì)于重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的招標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)未進(jìn)行規(guī)定?！妒┕ふ袠?biāo)投標(biāo)辦法》第三十八條明確規(guī)定“其他工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人可自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)”。規(guī)定中的“其他工程建設(shè)項(xiàng)目”是相對(duì)于依法必須進(jìn)行施工招標(biāo)的項(xiàng)目而言的，是指法律不強(qiáng)制要求必須招標(biāo)的項(xiàng)目?！敦浳镎袠?biāo)投標(biāo)辦法》對(duì)于不屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的，重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的招標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)未進(jìn)行規(guī)定。因此，不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，招標(biāo)人自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)不違背招投標(biāo)法律法規(guī)。

問(wèn)題3：重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)，《施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第38條、《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第34條規(guī)定的“報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)”，與《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》第33條、《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》第46條的規(guī)定的“可以進(jìn)入兩家或一家開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)”相比，存在規(guī)定不一致現(xiàn)象，該如何理解？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)國(guó)家發(fā)展改革委牽頭制定的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理，對(duì)11件規(guī)章、1件規(guī)范性文件的部分條款予以修改，其中就包括《施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第38條、《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第34條的規(guī)定。《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》的制定早于《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的修改，因此《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)修改；否則，如果按照《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》第33條執(zhí)行，會(huì)存在違規(guī)的嫌疑?！稒C(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》的制定是晚于《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的修改，其與《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的規(guī)定不一致是因其適用于國(guó)際招標(biāo)，需與國(guó)際接軌。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，按照《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二條規(guī)定的“本辦法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”，其適用范圍應(yīng)包含《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》及《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》；另外，盡管《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》的制定早于《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》的修改，但至今未見(jiàn)《暫行辦法實(shí)施細(xì)則》的制定機(jī)關(guān)發(fā)布相關(guān)通知通告，并要求適用范圍內(nèi)的招標(biāo)項(xiàng)目在重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的處理辦法按《貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》執(zhí)行。因此可以認(rèn)為后兩部法規(guī)所規(guī)定的“可以進(jìn)入兩家或一家開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)”是對(duì)前者的細(xì)化補(bǔ)充。如果按照這種邏輯，“重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的可以進(jìn)入兩家或一家開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)”至少不違規(guī)。

在招標(biāo)實(shí)踐中，為避免違規(guī)，招標(biāo)組織實(shí)施單位（招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）一般都十分慎重。例如，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)“重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)”發(fā)生時(shí)，如嚴(yán)格按照施工或貨物招投標(biāo)辦法執(zhí)行，則只能“報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)”。如果審批、核準(zhǔn)部門(mén)是招標(biāo)人的直接上級(jí)主管部門(mén)，這個(gè)問(wèn)題還好處理；如果審批、核準(zhǔn)部門(mén)是國(guó)家相關(guān)部委，則處理起來(lái)可能會(huì)花費(fèi)一定時(shí)間，而且國(guó)家相關(guān)部委不一定建立了相應(yīng)的工作流程。即使建立了相應(yīng)的工作流程，招標(biāo)人因等待采購(gòu)項(xiàng)目的重新審批、核準(zhǔn)，不得不暫停采購(gòu)活動(dòng)，導(dǎo)致招標(biāo)人項(xiàng)目采購(gòu)進(jìn)度存在延誤的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

為避免對(duì)招投標(biāo)法律法規(guī)理解的分歧以及招標(biāo)實(shí)踐中組織實(shí)施的法律風(fēng)險(xiǎn)，建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保法律法規(guī)對(duì)“重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)”的規(guī)定保持一致且具有較高的可操作性，避免招標(biāo)人面對(duì)“有法可依但難依”的囧境。

參考文獻(xiàn)：

毛林繁，李帥鋒.招標(biāo)投標(biāo)法條文辨析及案例分析[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2013.4