作者: 重慶宏達(dá)招標(biāo)代理有限公司，張德和

編者按：近年來，受國際經(jīng)濟(jì)下行和國家嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)的雙重影響，導(dǎo)致各地區(qū)投資乏力，經(jīng)濟(jì)增長明顯下滑。為解決投資發(fā)展問題和有效控制新增債務(wù)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)運(yùn)而生。文章結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)施和近年來國家、地方、行業(yè)相繼出臺(tái)的PPP政策文件，進(jìn)一步探討了PPP項(xiàng)目的規(guī)范化操作。

近期，筆者所在的公司成功代理了某中型水庫政府和社會(huì)資本合作（PPP）社會(huì)資本公開招標(biāo)項(xiàng)目，該項(xiàng)目是所在直轄市首個(gè)PPP社會(huì)資本公開招標(biāo)項(xiàng)目。在該項(xiàng)目的運(yùn)作上，政府采用項(xiàng)目捆綁土地的模式通過招標(biāo)選擇社會(huì)資本來共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。下面，筆者就結(jié)合該項(xiàng)目的實(shí)施和近年來國家、地方、行業(yè)出臺(tái)的PPP政策文件，來進(jìn)一步探討PPP項(xiàng)目如何規(guī)范化操作。

一、項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目簡介

該水庫的建設(shè)任務(wù)是以城鄉(xiāng)供水為主，兼有農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電等綜合效益。工程由大壩樞紐工程、調(diào)水工程、灌溉供水工程及電站工程組成，為III等中型工程。工程總投資5.7億元，資金來源分為中央及市級投資補(bǔ)助的4.6億元和地方配套建設(shè)資金1.1億元兩部分。

（二）合作方式

該水庫屬準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，政府采用項(xiàng)目捆綁土地的模式通過招標(biāo)選擇社會(huì)資本來共同推進(jìn)水庫建設(shè)和運(yùn)營，即：政府通過招標(biāo)選擇社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同并建立合作投資運(yùn)營關(guān)系，由社會(huì)資本出資水庫地方配套建設(shè)資金，政府通過授予社會(huì)資本水庫特許經(jīng)營權(quán)并附加商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，平衡社會(huì)資本投資成本及合理收益。

（三）合作期限

工程建設(shè)期：37個(gè)月；特許經(jīng)營期：水庫建成投用后15年。

二、項(xiàng)目發(fā)起

PPP項(xiàng)目有兩種常見的發(fā)起方式：政府發(fā)起方式和社會(huì)資本發(fā)起方式。

政府發(fā)起方式是指項(xiàng)目在傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃-可行性研究-批準(zhǔn)立項(xiàng)”流程結(jié)束后，政府通過競爭性方式選擇社會(huì)資本的發(fā)起方式。

社會(huì)資本發(fā)起是指社會(huì)資本向政府提交項(xiàng)目意向書或項(xiàng)目初步建議書，政府審查并批準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)的發(fā)起方式。

本項(xiàng)目已完成了初步設(shè)計(jì)和投資概算的審批，政府在該階段提出采取PPP模式來實(shí)施該項(xiàng)目，顯然該項(xiàng)目屬于政府發(fā)起方式。

三、項(xiàng)目實(shí)施方案

政府委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案并提交審批。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1.項(xiàng)目概況。

2.風(fēng)險(xiǎn)分配框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目合作方式。現(xiàn)存的合作方式多種多樣，如BOT、BOOT、BOO、TOT等，需要根據(jù)項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、項(xiàng)目后期處置等因素綜合考慮后做出決策。

4.投融資結(jié)構(gòu)。主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，以及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

5.合同體系。主要包括PPP項(xiàng)目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設(shè)備采購合同、保險(xiǎn)合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)出銷售合同等，其中PPP項(xiàng)目合同是最核心的法律文件，是主合同。

6.邊界條件。主要包括以下邊界條件：

（1）權(quán)利邊界。明確項(xiàng)目公司權(quán)利設(shè)定、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目提前終止、項(xiàng)目移交等權(quán)利義務(wù)。

（2）交易邊界。明確合同期限與內(nèi)容、回報(bào)機(jī)制、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制等。

（3）履約保障邊界。包括保函和保險(xiǎn)兩類：保函分為投資競爭保函（投標(biāo)擔(dān)保）、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函、移交保函、維修保函等；同時(shí)要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案。

（4）銜接邊界。明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。

7.監(jiān)管架構(gòu)。主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要指政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)及政府對中標(biāo)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

8.社會(huì)資本選擇方式。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，明確社會(huì)資本的選擇方式、組織形式、選擇標(biāo)準(zhǔn)等。

本項(xiàng)目所在地政府委托工程咨詢機(jī)構(gòu)和筆者所在公司編制了項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)市級發(fā)展改革、水利、財(cái)政、國土等部門聯(lián)合評審后報(bào)市政府審批，最終獲批。

該項(xiàng)目實(shí)施方案在項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架、合作方式、投融資結(jié)構(gòu)、權(quán)利邊界、交易邊界、銜接邊界、社會(huì)資本選擇方式等方面內(nèi)容全面、表述清晰、重點(diǎn)突出，但也仍然存在一些不足之處：

1.合同體系基本缺失。未在項(xiàng)目實(shí)施方案中對該項(xiàng)目的合同體系進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)定，為后期項(xiàng)目簽約增加了難度。

2.履約保證邊界不完整。僅明確了建設(shè)履約保函和運(yùn)營維護(hù)保函，未對強(qiáng)制保險(xiǎn)方案和投資競爭保函（投標(biāo)擔(dān)保）、移交保函、維修保函等提出要求。

3.監(jiān)管架構(gòu)不完整。缺少履約管理和公眾監(jiān)督的內(nèi)容，同時(shí)社會(huì)資本選擇過程的行政監(jiān)管主體設(shè)定不清晰。

4.提前設(shè)定詳細(xì)的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)并將其納入項(xiàng)目實(shí)施方案中。評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)本是招標(biāo)文件中的主要內(nèi)容，而本項(xiàng)目提前設(shè)定了詳細(xì)的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)并將其納入項(xiàng)目實(shí)施方案中，直到后期編制招標(biāo)文件時(shí)才發(fā)現(xiàn)原來的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際情況存在差異。建議項(xiàng)目實(shí)施方案中不宜再把詳細(xì)評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)納入其中，這樣操作，既結(jié)合實(shí)際，又節(jié)省人力成本。

5.審批流程不夠簡化。PPP模式是投融資改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，應(yīng)簡化審批流程、提高工作效率。建議項(xiàng)目實(shí)施方案由地方發(fā)展改革部門審核后報(bào)地方政府審批，審批后的項(xiàng)目實(shí)施方案抄送相關(guān)部門。

四、社會(huì)資本選擇

（一）選擇方式

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件規(guī)定，社會(huì)資本選擇方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類：無限競爭（公開招標(biāo)）和有限競爭（除公開招標(biāo)以外的方式）。在編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)依法選擇適當(dāng)?shù)姆绞健?/span>

1.公開招標(biāo)：主要適用于邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確且完整、市場響應(yīng)性強(qiáng)、符合國家法律法規(guī)和招標(biāo)投標(biāo)政策的項(xiàng)目，對于此類項(xiàng)目，公開招標(biāo)應(yīng)作為社會(huì)資本選擇的主要方式。

2.邀請招標(biāo)：項(xiàng)目具有特殊性，經(jīng)過市場測試，只能從有限的社會(huì)資本中擇優(yōu)選擇合作方。

3.競爭性談判、競爭性磋商：適用于通過招標(biāo)未能成功選擇到社會(huì)資本的項(xiàng)目；技術(shù)復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、市場對邊界條件認(rèn)知度不高、不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的項(xiàng)目；時(shí)間緊迫、通過招標(biāo)不能滿足緊急需求的項(xiàng)目。

4.單一來源采購：適用于因?qū)Ｓ屑夹g(shù)或?qū)＠?，只能由唯一社?huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目；必須保證原有項(xiàng)目一致性或配套的項(xiàng)目；通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會(huì)資本的項(xiàng)目。

本項(xiàng)目屬于水利工程，且前期工作基本完成，設(shè)計(jì)文件深度滿足施工建設(shè)要求，各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確，滿足項(xiàng)目實(shí)施的市場主體競爭充分，因此，政府采取公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本。

（二）資格審查方式

按招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)規(guī)定，資格審查方式分為資格預(yù)審和資格后審兩類。

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件規(guī)定，同時(shí)基于有利于節(jié)省社會(huì)投標(biāo)綜合成本、通過市場來測試潛在社會(huì)資本的積極性、引導(dǎo)市場主體有序公平競爭等多方面因素考慮，PPP項(xiàng)目宜采取資格預(yù)審方式。通過資格預(yù)審，可以達(dá)到以下幾方面的目的：

1.提前發(fā)現(xiàn)合格的市場主體，避免直接招標(biāo)后投標(biāo)人不足法定家數(shù)造成招標(biāo)失敗，進(jìn)而可以節(jié)省重新招標(biāo)的時(shí)間和費(fèi)用支出。

2.資格不滿足的企業(yè)在資格預(yù)審階段被發(fā)現(xiàn)，減少其不必要的投標(biāo)費(fèi)用支出。

3.政府對合格投標(biāo)人有初步了解后，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，制定更科學(xué)、合理的招標(biāo)條件，更利于投標(biāo)人公平有序競爭。

（三）招投標(biāo)期限

《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對招標(biāo)文件發(fā)售期限、招標(biāo)文件發(fā)出至投標(biāo)截止時(shí)間的期限、答疑補(bǔ)遺文件發(fā)出至投標(biāo)截止時(shí)間的期限等做了明確規(guī)定。

本項(xiàng)目在滿足相關(guān)規(guī)定的情況下，適當(dāng)延長了投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)的時(shí)間。

本項(xiàng)目附加配置的土地資源項(xiàng)目需要中標(biāo)社會(huì)資本在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)完成，雖然政府在招標(biāo)文件中明確了該宗土地的規(guī)劃指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)，但是，作為有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本企業(yè)，在獲取招標(biāo)信息之后，需要在完成地塊周邊的基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查、人均消費(fèi)水平調(diào)查、房產(chǎn)消費(fèi)調(diào)查、產(chǎn)品定位策劃、開發(fā)投資測算等工作之后，才能做出科學(xué)合理的投標(biāo)決策。為此，建議類似的PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，給投標(biāo)人充足的應(yīng)標(biāo)時(shí)間，甚至可以征求投標(biāo)人的意見后通過補(bǔ)遺方式確定最終的應(yīng)標(biāo)時(shí)間，讓招投標(biāo)雙方在招標(biāo)過程中充分了解影響后期履約的各方面信息，為獲得較好的招標(biāo)質(zhì)量和合同履約質(zhì)量提供保障。

（四）評標(biāo)辦法

評標(biāo)辦法分綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法。PPP項(xiàng)目需要從技術(shù)能力、融資能力、管理能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、履約能力、信譽(yù)等多方面對社會(huì)資本進(jìn)行綜合評定，不能把價(jià)格作為唯一的評比因素。所以，PPP項(xiàng)目評標(biāo)辦法比較適合采用綜合評估法。

本項(xiàng)目采用綜合評估法，評分因素主要包括融資方案、施工方案、運(yùn)營方案、財(cái)務(wù)評價(jià)、移交方案、業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)、人員資格和能力、財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、報(bào)價(jià)等。

（五）招標(biāo)文件中的合同條款

傳統(tǒng)招標(biāo)項(xiàng)目需要在招標(biāo)文件中比較詳細(xì)地載明合同文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)等邊界條件，一旦中標(biāo)，雙方即按招標(biāo)文件中的合同文件和中標(biāo)人的投標(biāo)承諾及時(shí)簽訂承包合同。PPP項(xiàng)目涉及的合同體系復(fù)雜，合同種類繁多，合同關(guān)系交錯(cuò)，合同中大部分內(nèi)容需要雙方進(jìn)一步磋商和明確。在招標(biāo)文件中載明完整的合同內(nèi)容不太現(xiàn)實(shí)，只能將PPP項(xiàng)目合同的核心條款以及合同體系的構(gòu)成在招標(biāo)文件中告知投標(biāo)人，具體內(nèi)容在合同談判階段確定。

本項(xiàng)目在招標(biāo)文件中載明了PPP項(xiàng)目主合同和國有土地出讓合同。PPP項(xiàng)目主合同按（《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）規(guī)定的通用合同指南編寫，內(nèi)容全面，結(jié)構(gòu)清晰；國有土地出讓合同按國土行業(yè)部門范本編制。以上兩個(gè)合同文件具有較強(qiáng)的法律依據(jù)，不足之處是未在招標(biāo)文件中就本項(xiàng)目的合同體系進(jìn)行闡述，后續(xù)招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)該將項(xiàng)目實(shí)施方案中的合同體系納入招標(biāo)文件中。

（六）招標(biāo)組織過程的行政監(jiān)督

PPP是近年來創(chuàng)新的投融資模式，項(xiàng)目的實(shí)施涉及政府多個(gè)部門的分管領(lǐng)域。國家在項(xiàng)目實(shí)施方案審批階段設(shè)置了聯(lián)審機(jī)制，但對進(jìn)入招投標(biāo)階段的行政監(jiān)督并沒有明確規(guī)定，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵是要在項(xiàng)目實(shí)施方案編制時(shí)進(jìn)行監(jiān)管構(gòu)架的設(shè)計(jì)。